ระบบการจัดการความรู้ในภาคธุรกิจและภาครัฐ
การมุ่งสู่การจัดการภาครัฐสมัยใหม่
การจัดการองค์การไม่ว่าจะเป็นองค์การภาครัฐหรือภาคเอกชนตั้งแต่อดีตมาจนถึงปัจจุบันได้อาศัยองค์ความรู้ของทฤษฎีองค์การซึ่งผ่านวิวัฒนาการหรือพัฒนาองค์ความรู้มาเป็นระยะเวลาอันยาวนาน หากปราศจากการพัฒนาองค์ความรู้ด้านทฤษฎีองค์การมาอย่างต่อเนื่องแล้วการจัดการองค์การจะไม่ได้รับพัฒนาด้วยเช่นกัน
สำหรับวิวัฒนาการของทฤษฎีองค์การนั้นมีนักวิชาการหลายท่านได้พยายามจำแนกหรือแบ่งกลุ่มทฤษฎีองค์การเพื่อให้ง่ายต่อการศึกษาและการนำไปใช้
ในที่นี้ ขอยกตัวอย่างการแบ่งกลุ่มของนักวิชาการที่มีชื่อเสียงและเป็นที่ยอมรับในวงการทฤษฎีองค์การและการจัดการท่านหนึ่ง
คือ W.
Richard Scott ได้แบ่งทฤษฎีองค์การออกเป็น 3 กลุ่ม
ได้แก่ (Scott, 1998, pp. 24-28)
กลุ่มแรก คือ
กลุ่มทฤษฎีองค์การที่เน้นการใช้หลักเหตุผล (rational systems) เป็นทฤษฎีองค์การกลุ่มแรกที่ให้ความสำคัญกับเรื่องของโครงสร้าง (structure)
โดยเน้นให้องค์การมีเป้าหมายที่ชัดเจนและเฉพาะเจาะจง (specific
goals) และมีความเป็นทางการสูง (high degree of
formalization) ส่งเสริมค่านิยมขององค์การในเรื่องประสิทธิภาพ
ความเป็นทางการ การทำงานเหมือนเครื่องจักร ระบบปิด ใช้หลักเหตุผล เป็นต้น
ทฤษฎีองค์การในกลุ่มนี้ถือว่าเป็นทฤษฎียุคดั้งเดิม หรือคลาสสิก
กลุ่มที่สอง คือ
กลุ่มทฤษฎีองค์การที่เน้นให้ความสำคัญกับพฤติกรรมของคน (natural systems) เป็นทฤษฎีองค์การที่เกิดขึ้นมาเพื่ออุดช่องว่างของทฤษฎีองค์การกลุ่มแรกที่ใช้หลักเหตุผลและไม่ให้ความสำคัญกับคนในองค์การ
ดังนั้น
ทฤษฎีองค์การกลุ่มนี้จึงให้ความสำคัญกับพฤติกรรมของมนุษย์ในองค์การ
เน้นความไม่เป็นทางการและความเป็นธรรมชาติ และ
กลุ่มที่สาม คือ
กลุ่มทฤษฎีองค์การระบบเปิด (open systems) เป็นทฤษฎีองค์การที่เกิดขึ้นจากการบูรณาการแนวความคิดของทฤษฎีทั้งสองกลุ่มแรกเข้าด้วยกัน
เพื่อลบจุดอ่อนแล้วนำจุดเด่นของทฤษฎีทั้งสองมาใช้กับองค์การ ซึ่งทฤษฎีสองกลุ่มแรกเป็นทฤษฎีระบบปิด (closed system) คือ ไม่มีปฏิสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อม สนใจแต่เรื่องภายในองค์การเท่านั้น
ซึ่งถือว่าไม่เพียงพอต่อความอยู่รอดและความเจริญรุ่งเรืองขององค์การ เพราะปัจจัยภายนอกองค์การมีผลกระทบต่อองค์การในมิติต่าง ๆ อยู่เสมอ
จึงอาจกล่าวได้ว่าทฤษฎีทั้งสามกลุ่มข้างต้นมีทั้งข้อดีและข้อเสียแตกต่างกันไปตามยุคสมัยและกาลเวลา
แต่สิ่งที่ทฤษฎีทั้งสามกลุ่มนี้มีเหมือนกัน ก็คือ การให้คุณูปการหรือประโยชน์ต่อองค์การมาจนถึงปัจจุบัน
ถึงแม้ว่าองค์การในปัจจุบันจะเข้าสู่ยุคของการจัดการสมัยใหม่ในศตวรรษที่
21 ก็ตาม แต่ทฤษฎีองค์การที่เกิดขึ้นในศตวรรษที่
20 ยังมีหลายทฤษฎีที่ร่วมสมัยและสามารถนำมาบูรณาการได้กับการจัดการองค์การในยุคโลกาภิวัตน์นี้ได้เป็นอย่างดี
ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับการนำมาประยุกต์ใช้ของผู้นำองค์การเป็นสำคัญ
เพื่อให้เข้าใจบริบทการจัดการภาครัฐในปัจจุบันมากขึ้น
จะขอกล่าวถึงกระแสการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญและเป็นจุดเปลี่ยนผ่านของการจัดการองค์การภาครัฐมาจนถึงปัจจุบันนี้
สืบเนื่องจากการเกิดกระแสการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ในวงการรัฐประศาสนศาสตร์ ก็คือ
ความเคลื่อนไหวสู่รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (new public administration) ซึ่งเริ่มเมื่อปลายทศวรรษที่ 1960 การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวนี้นำไปสู่การพัฒนาองค์การภาครัฐในระยะเวลาต่อมาและยังส่งอิทธิพลมาสู่การจัดการภาครัฐสมัยใหม่ในปัจจุบันนี้
ถึงแม้ว่าการเกิดกระแสรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่จะผ่านกาลเวลามาเกือบกึ่งศตวรรษแล้วก็ตาม
แต่รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
ยังคงเป็นแนวความคิดหนึ่งที่มีความสำคัญต่อวงการบริหารรัฐกิจ
หรือการจัดการองค์การภาครัฐ ซึ่งแนวความคิดของรัฐประศาสนศาสตร์ตั้งแต่ต้นทศวรรษ
1970 จนถึงปัจจุบันได้รับอิทธิพลสืบต่อกันมาจากแนวความคิดดังกล่าว
และเพื่อเชื่อมโยงกับแนวความคิดของการจัดการภาครัฐ
ที่ปรากฏในปัจจุบันได้อย่างชัดเจนยิ่งขึ้น จึงขอสรุปสาระสำคัญของกระแสความคิดรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
ดังต่อไปนี้
ประการแรก คือ
การบริหารงานที่สอดคล้องกับความต้องการของสังคม (social relevance) หมายความว่า
รัฐประศาสนศาสตร์ควรสนใจปัญหาของสังคมโดยเฉพาะเป้าหมายสาธารณะที่สำคัญ ๆ
นักวิชาการในกลุ่มนี้เห็นว่านักบริหารควรนึกถึงปัจจัยของค่านิยมและการเมืองในการพิจารณาปัญหาการบริหาร
วิชาความรู้ควรจะนำมาใช้ในการปฏิบัติงานให้ได้ ดังนั้น
จึงให้ความสนใจกับเทคนิคทางวิทยาศาสตร์ที่มีประโยชน์ต่อสังคมมนุษย์
โดยเหตุนี้นักรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ได้เรียกตัวเองว่าเป็นนักพฤติกรรมศาสตร์ยุคที่สอง
(second generation behavioralist) เป็นสมัยยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์
(post-behavioralism) นั่นเอง
ประการที่สอง คือ
แนวความคิดนี้ให้ความสำคัญเกี่ยวกับค่านิยม นักรัฐประศาสน-ศาสตร์ในความหมายใหม่
ไม่เห็นด้วยกับพฤติกรรมนิยม หรือปฏิฐานนิยมทางตรรกวิทยา (logical
positivism) ซึ่งเป็นปรัชญาที่ไม่ให้ความสนใจกับค่านิยม (value
free) นักวิชาการ กลุ่มนี้อธิบายว่า รัฐประศาสนศาสตร์จะหลีกเลี่ยงเรื่องของส่วนรวมและการเมืองไม่ได้
ดังนั้น
รัฐประศาสนศาสตร์ควรให้ความสนใจกับการศึกษาแบบปทัสถานให้มากขึ้นซึ่งหมายความว่า
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ควรจะสนใจความสัมพันธ์ระหว่างโครงสร้างและกระบวนการบริหารกับเป้าหมาย
และนักบริหารควรจะยื่นมือเข้าช่วยเหลือบุคคลที่เสียเปรียบทางสังคม ซึ่งก็คือ การใช้ค่านิยมอย่างหนึ่ง กล่าวโดยสรุป
ก็คือ นักบริหารจะวางตัวเป็นกลางได้ยาก เพราะถ้าวางตัวเป็นกลาง
คนที่ได้เปรียบทางสังคมก็จะได้เปรียบยิ่งขึ้น คนที่เสียเปรียบก็จะเสียเปรียบตลอดไป
สังคมก็จะเกิดช่องว่างไม่น่าอยู่ ดังนั้น
นักรัฐประศาสนศาสตร์ต้องใช้ความรู้และความเฉลียวฉลาดเพื่อช่วยให้ความเป็นอยู่ของมนุษย์ดีขึ้น
ประการที่สาม คือ
ความเสมอภาคทางสังคม (social equity) นักบริหารต้องใช้ค่านิยมเข้าไปช่วยคนจน
หรือผู้ที่มีโอกาสน้อย หรือผู้เสียเปรียบทางสังคม เช่น สตรี คนพิการ หรือชนส่วนน้อยในสังคม
เป็นต้น
โดยรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ได้เสนอแนวความคิดเกี่ยวกับความเสมอภาคทางสังคมที่ว่า
ความประหยัดและประสิทธิภาพนั้นไม่เพียงพอที่จะถือเป็นแนวทางการบริหารงาน
เนื่องจากปัญหาของสังคมทุกวันนี้เกิดจากความไม่เสมอภาคของประชาชนในการรับบริการจากรัฐ
ดังนั้น รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
จึงให้ความสำคัญกับเรื่องการกระจายบริการสาธารณะให้กับคนในสังคมให้ทุกคนมีโอกาสเท่าเทียมและทั่วถึงกัน
และประการที่สี่ ซึ่งเป็นประการสุดท้าย คือ
การเปลี่ยนแปลง (change) ซึ่งหมายถึง
การเปลี่ยนแปลงเพื่อให้เกิดความเสมอภาคทางสังคมให้ประสบความสำเร็จ
เนื่องจากสังคมนั้นมีการเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา
นักบริหารองค์การจะต้องคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมอยู่เสมอ
(อุทัย เลาหวิเชียร, 2520, หน้า 65-91; 2543, หน้า 33-34)
จึงอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า กระแสความคิดรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
เป็นแนวความคิดหรือทฤษฎีในยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์ (post-behavioralism) ที่ให้ความสำคัญกับความต้องการของสังคม
ค่านิยม รวมถึงการใช้แนวทางมนุษยนิยม (humanism) ในการบริหารงาน
ให้ความสำคัญกับความเสมอภาคทางสังคมและตระหนักดีถึงการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอยู่เสมอ
นอกจากนี้ยังเน้นการกระจายอำนาจ (decentralization) การมีส่วนร่วม
(participation) และการบริหารงานเพื่อผู้รับบริการ (client-focused)
เป็นต้น
ซึ่งแนวความคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ได้ขานรับนำเอากระแสความคิดดังกล่าวข้างต้นมาประยุกต์ใช้ในการจัดการองค์การภาครัฐในปัจจุบัน
การปฏิรูปวัฒนธรรมองค์การ:
การมุ่งสู่การจัดการภาครัฐสมัยใหม่
ปัจจุบันองค์การภาครัฐมีการตื่นตัวที่จะพัฒนาองค์ความรู้ไปสู่การปฏิบัติได้จริงในองค์การมากกว่าในอดีตที่ผ่านมา
โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วม การกระจายอำนาจ การสร้างความเสมอภาค
รวมถึงให้ความสำคัญกับทรัพยากรมนุษย์ในองค์การตามแนวความคิดมนุษยนิยมมากขึ้น
นอกจากนี้ยังตระหนักถึงความเปลี่ยนแปลงที่เกิดจากสิ่งแวดล้อมภายนอกองค์การ
ทำให้องค์การจะต้องพัฒนาและปรับตัวอยู่เสมอ ซึ่งก็สอดคล้องกับแนวความคิดหรือทฤษฎีองค์การแบบระบบเปิด
รวมถึงอิทธิพลจากกระแสความคิดรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น นับตั้งแต่ทศวรรษที่ 1980 เป็นต้นมา
เราได้เห็นภาพที่องค์การต่าง ๆ ให้ความสำคัญกับขบวนการปฏิรูปวัฒนธรรมองค์การ(organizational
culture reform movements) ให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงมากขึ้น
ดังนั้น นักคิด
หรือนักวิชาการจึงให้ความสำคัญและความสนใจในการพัฒนาแนวความคิดในการปฏิรูปวัฒนธรรมขึ้นมามากมาย
ยกตัวอย่าง เช่น (Shafritz & Ott, 2001, pp. 426-431)
1. Total Quality Management (TQM) จากผลงานของ Crosby
ในปี ค.ศ. 1979 และ 1984 Deming ในปี ค.ศ. 1986 และ 1993 Joiner ในปี ค.ศ. 1994 Juran ในปี ค.ศ. 1992 Walton ในปี ค.ศ. 1986
2. Japanese Management จากผลงานของ Ouchi
ในปี ค.ศ. 1981 Pascale and Athos ในปี ค.ศ. 1981
3. The Search for Excellence จากผลงานของ Peters
และ Waterman ในปี ค.ศ. 1982
Peters ในปี ค.ศ. 1987
4. Sociotechnical Systems or Quality of Work Life (QWI) จากผลงานของ Weisbord ในปี ค.ศ. 1991
5. Learning Organizations จากผลงานของ Cohen
and Sproull ในปี ค.ศ. 1996 Senge ในปี ค.ศ. 1990
6. Productivity Measurement/Balanced Scorecard จากผลงานของ
Berman ในปี ค.ศ. 1998 Cohen และ Eimicke
ในปี ค.ศ. 1998 Eccles ในปี ค.ศ. 1991
Kaplan และNorton ในปี ค.ศ. 1992, 1993
และ 1996
7. Reinventing Government จากผลงานของ Barzelay
ในปี ค.ศ. 1992 Osborne และ Gaebler ในปี ค.ศ. 1992 Gore ในปี ค.ศ. 1993
8. Reengineering, Process Reengineering, or Business
Reengineering จากผลงานของ Hammer และ Champy
ในปี ค.ศ. 1993 เป็นต้น
จากตัวอย่างข้างต้นนี้
พอจะทำให้เราได้เห็นกระแสความเคลื่อนไหวทางความคิดเกี่ยวกับองค์การในช่วงสุดท้ายของศตวรรษที่
20 และยังคงต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งการจัดการองค์การในศตวรรษที่
21 นี้ มีความสลับซับซ้อนกว่าอดีตที่ผ่านมาเป็นอันมาก
จำเป็นที่ต้องอาศัยแนวความคิดเชิงบูรณาการในการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ
โดยเฉพาะการเปลี่ยนวัฒนธรรมองค์การซึ่งเป็นประเด็นและอุปสรรคสำคัญในการขับเคลื่อนองค์การไปสู่สิ่งที่พึงปรารถนา
ไม่เว้นแม้แต่องค์การภาครัฐ
หรือระบบราชการที่จะต้องมีการปรับตัวและเปลี่ยนแปลงวิธีการทำงานและวัฒนธรรมองค์การให้สอดคล้องกับสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปพร้อมกันด้วย
ระบบราชการกับสภาพการเปลี่ยนแปลง
ในช่วงปลายศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา
สังคมโลกมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมาก โดยเฉพาะการเข้ามาของกระแสโลกาภิวัตน์ (globalization)
ทำให้ระบบการติดต่อสื่อสารทำได้สะดวกและรวดเร็ว
โลกจึงอยู่ในสภาวะไร้พรมแดน ประชาคมโลกได้รับรู้ข้อมูลข่าวสารระหว่างกันอย่างง่ายดาย
จนเกิดการเปรียบเทียบในมิติต่าง ๆ
กันมากมายอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อนในประวัติศาสตร์โลก
ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทุกภาคส่วน
รวมถึงระบบราชการและการจัดการของภาครัฐด้วย
ทำให้เกิดการแสวงหาความคิดและแนวทางปฏิบัติใหม่ เพื่อตอบสนองความต้องการที่เปลี่ยนแปลงไปด้วย
ดังนั้น
ในที่นี้จะขอกล่าวถึงปัญหาของระบบราชการและองค์การภาครัฐที่ประสบอยู่ทำให้นำมาสู่การแสวงหากระบวนทัศน์ใหม่
ๆ ทางด้านการจัดการ เพื่อแก้ปัญหาและพัฒนาองค์การให้มีประสิทธิภาพและตอบสนองความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการได้อย่างเต็มที่
เป็น ที่ทราบกันดีว่า ระบบราชการ เป็นองค์การขนาดใหญ่ที่มีระเบียบแบบแผน (bureaucracy)
ซึ่ง Weber เป็นบุคคลแรกที่ได้เสนอตัวแบบที่ใช้ต่อเนื่องกันมายาวนานนี้
ซึ่งตัวแบบองค์การขนาดใหญ่ที่มีระเบียบแบบแผนในอุดมคติของเวเบอร์ที่ระบบราชการนำมาใช้นั้นได้ผสมผสานกับแนวความคิดหรือทฤษฎีทางด้านการบริหารหรือการจัดการของนักวิชาการและนักปฏิบัติอีกหลายท่าน
เช่น Wilson (as cited in Shafritz & Ott, 2001, p. 9) ที่เสนอให้แยกการเมืองออกจากการบริหาร (politics-administration
dichotomy) โดยฝ่ายการเมืองเป็นฝ่ายกำหนดนโยบายและฝ่ายบริหารมีหน้าที่นำเอานโยบายไปปฏิบัติ
แนวความคิดการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ของ Taylor (1967) หลัก POSDCORB
และหลักเอกภาพในการบังคับบัญชา (unity of command) ของ Gulick (1937) เป็นต้น จนได้กลายเป็นตัวแบบที่สำคัญของระบบราชการและการบริหารงานภาครัฐของประเทศต่าง
ๆ ซึ่งในระยะเวลาที่ผ่านมาแนวความคิดและตัวแบบดังกล่าวได้รับใช้ระบบราชการด้วยดีมาตั้งแต่ก่อนสงครามโลกครั้งที่
2 ซึ่งทำให้ระบบราชการในสมัยนั้นมีประสิทธิภาพและแก้ปัญหาระบบอุปถัมภ์ลงได้
ซึ่งตรงกันข้ามกับทุกวันนี้ที่ประชาชนกลับมีความไม่พอใจรัฐบาล
ระบบราชการและการให้บริการสาธารณะเพิ่มมากขึ้นในทุกหนทุกแห่ง
ไม่ว่าจะเป็นประเทศอุตสาหกรรมตะวันตก ประเทศในกลุ่มสังคมนิยม
หรือประเทศโลกที่สามก็ตาม (ธงชัย วงศ์ชัยสุวรรณ, 2546, หน้า 13)
เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปแล้วว่า
สภาพแวดล้อมมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วในโลกยุคโลกาภิวัตน์นี้
ประกอบกับความก้าวหน้าของเทคโนโลยีสารสนเทศ (information technology) ทำให้ผู้บริหารขององค์การต่าง ๆ
ต้องหันมาทบทวนแนวความคิดพื้นฐานและออกแบบกระบวนการดำเนินงานใหม่โดยสิ้นเชิง
เพื่อให้บรรลุถึงการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ในด้านต้นทุนค่าใช้จ่าย
คุณภาพ การให้บริการและความสะดวกรวดเร็ว
โดยมุ่งเน้นถึงความสำคัญและความต้องการของลูกค้า พยายามคิดค้นกระบวนการใหม่
ดังเห็นได้จากองค์การภาคธุรกิจเอกชนชั้นนำได้ทำการยกเครื่อง
หรือปรับรื้อองค์การ (reengineering) เพื่อสร้างความได้เปรียบในการแข่งขัน
(competitive advantage) และขับเคลื่อนองค์การของตนไปสู่ความเป็นเลิศในการดำเนินการ
(Hammer & Champy, 1993, pp. 1-6) สำหรับการจัดการภาครัฐแล้ว
รัฐบาลยังคงใช้แนวทางและวิธีการบริหารงานแบบเดิมที่ออกแบบไว้สำหรับสภาพแวดล้อมที่ค่อนข้างคงที่และเรียบง่ายในการผลิตและให้บริการสาธารณะผ่านกลไกระบบราชการที่อาศัยหลักการจัดการของ
Adam Smith ตามหนังสือ The Wealth of Nations ในปี ค.ศ. 1776 กล่าวคือ
พยายามเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานโดยวิธีการแบ่งงานกันทำ (division of
labor) เพื่อสร้างความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (specialization) มีการออกแบบโครงสร้างการควบคุมบัญชาตามลำดับชั้น (hierarchical
control) และแบบแผนเกณฑ์มาตรฐานกลาง (standardization)
ผลที่เกิดขึ้น ก็คือ
รัฐบาลมีขนาดใหญ่โตอุ้ยอ้ายและรวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง (centralization) ไม่สามารถตอบสนองกับสภาพการณ์ที่แปรผันอย่างรวดเร็วและมีความสลับซับซ้อนมากขึ้นได้อย่างมีคุณภาพ
(Smith อ้างถึงใน ทศพร ศิริสัมพันธ์,
2538, หน้า 1-2)
ดังนั้น
การยกเครื่องรัฐบาลเพื่อปฏิรูปการบริหารงาน
จึงเป็นสิ่งที่จำเป็นและหลีกเลี่ยงได้ยากและเป็นปรากฏการณ์ร่วมสมัยที่เกิดขึ้นไปทั่วโลก
ทั้งในประเทศที่พัฒนาแล้ว หรือประเทศกำลังพัฒนาก็ตาม เมื่อรัฐบาลมีการยกเครื่องไปสู่ความมีประสิทธิภาพในการบริหาร
ระบบราชการ ซึ่งเป็นกลไกที่สำคัญที่สุดของรัฐบาลในการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
จึงต้องปรับตัวตามการยกเครื่องของรัฐบาล ทำให้เกิดกระแสการปฏิรูประบบราชการ
หรือการบริการภาครัฐ (public service reform) ตามมาโดยหลีกเลี่ยงไม่ได้เช่นกัน
รวมถึงประเทศไทยด้วย ดังนั้น การแสวงหากรอบแนวความคิด
หรือกระบวนทัศน์ใหม่ ๆ ในการพัฒนาการจัดการภาครัฐ โดยเฉพาะระบบราชการ
เพื่อสนองตอบต่อการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นได้
ด้วยเหตุนี้กระแสความคิดในปัจจุบันได้ให้ความสำคัญกับการจัดการภาครัฐสมัยใหม่
ซึ่งถือว่าเป็นแนวทางในการสนับสนุนปฏิรูประบบราชการ หรือองค์การภาครัฐที่สำคัญ
ซึ่งจะได้กล่าวในรายละเอียดต่อไป
การจัดการภาครัฐสมัยใหม่:
กระแสสู่การปฏิรูปงานภาครัฐ
แนวความคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม่ (The New Public Management) เป็นการสอดแทรกทางนโยบาย (policy intervention) ในการบริหารงานของรัฐบาลนั้น
ๆ โดยให้ความสำคัญกับการจัดการเชิงระบบ (systematic management) และการวิเคราะห์นโยบาย (policy analysis) ซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อการบริหารงานภาครัฐให้เกิดประสิทธิภาพ
ประสิทธิผลและมีคุณภาพ นอกจากนี้ การจัดการภาครัฐสมัยใหม่ยังให้ความสนใจกับกระบวนการทางการเมืองและองค์การ
รวมทั้งการให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์นโยบายการจัดการภาครัฐด้วย (Barzelay,
2001, pp. 157-158) สำหรับคุณลักษณะสำคัญของการจัดการภาครัฐสมัยใหม่
ประกอบด้วย ประการแรก ให้ความสำคัญกับการบริหารที่มุ่งเน้นผลงาน หรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นการกระตุ้นและจูงใจให้เกิดผลการปฏิบัติงานที่ดีอยู่เสมอ ประการที่สอง เน้นมิติการเปรียบเทียบในระดับสากล
เพื่อศึกษาและสร้างรูปแบบการปฏิรูปการบริหาร หรือการปฏิรูประบบราชการ และประการที่สาม บูรณาการองค์ความรู้เกี่ยวกับเศรษฐศาสตร์ สังคมวิทยา
จิตวิทยาสังคมและตัวแบบความคิดที่ก้าวหน้าอื่น ๆ
เพื่อนำมาศึกษาการจัดการภาครัฐและเป็นฐานความรู้ในการปฏิบัติได้ต่อไป (Lynn,
1998, p. 231) จากคุณลักษณะดังกล่าวข้างต้นนี้ได้รับการตอบรับจากนักคิด
นักวิชาการ รวมถึงนักปฏิบัติโดยเฉพาะในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาเกิดการตื่นตัวอย่างมากต่อการปรับเปลี่ยนองค์การเพื่อให้สนองตอบต่อความต้องการของผู้รับบริการ
โดยมีการยกเครื่ององค์การกันขนานใหญ่ เช่น
ในองค์การภาคเอกชนก็ตื่นตัวกับกระแสความคิดการปรับรื้อองค์การ (reengineering)
เป็นการปฏิวัติกระบวนการจัดการทางธุรกิจ (business revolution)
อย่างขนานใหญ่ เพื่อให้รองรับและสอดคล้องกับกระแสโลกาภิวัตน์ที่ทุกอย่างเปลี่ยน-แปลงไปอย่างรวดเร็วและธุรกิจเข้าสู่ภาวการณ์แข่งขันที่สูงและรุนแรงมาก
หากองค์การใดปรับตัวไม่ทันก็จะพ่ายแพ้อย่างยับเยินจนถึงสิ้นเนื้อประดาตัว
หรือปิดกิจการในที่สุด
สำหรับองค์การภาครัฐ
ซึ่งมีระบบราชการเป็นแกนหลักที่สำคัญก็ได้รับอิทธิพลจากกระแสความคิดในการปรับปรุง
หรือยกเครื่ององค์การด้วยเช่นเดียวกัน
เพราะประชาชนที่เป็นผู้รับบริการสาธารณะจากภาครัฐมีมุมมอง
หรือทัศนคติที่แตกต่างไปจากเดิมเป็นอย่างมาก มีกระแสการเรียกร้องให้องค์การภาครัฐมีการปรับปรุงบริการให้มีความทันสมัย
สะดวกรวดเร็ว และสนองตอบต่อความพึงพอใจเหมือนอย่างภาคเอกชนดำเนินการ ดังนั้น
ในหลายประเทศจึงมีการปรับปรุงประสิทธิภาพการให้บริการตลอดมา แต่เนื่องจากระบบราชการ
หรือองค์การภาครัฐมีขนาดที่ใหญ่โตกว่าภาคเอกชนมากการเปลี่ยนแปลงในระยะเวลาที่ผ่านมาเมื่อเปรียบเทียบกับภาคเอกชนแล้วถือว่าช้ามาก
ดังนั้น ช่วงต้นทศวรรษ 1990 การจัดการภาครัฐสมัยใหม่เห็นภาพชัดมากขึ้นในรูปแบบของแนวความคิดในการยกเครื่องรัฐบาลของสหรัฐอเมริกา
(reinventing government) ภายใต้การนำของ National
Performance Review (NPR) ของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาในยุคของประธานาธิบดีบิล
คลินตัน ซึ่งต้องการเปลี่ยนระบบราชการให้เป็นรัฐบาลเชิงประกอบการ (entrepreneurial
government) เป็นการยกเครื่องกันใหม่เลยทีเดียว
ซึ่งการยกเครื่องรัฐบาลของสหรัฐอเมริกา (reinventing government) เกิดขึ้นจากผลงานของ David Osborne and Ted Gaebler ที่จัดพิมพ์หนังสือเรื่อง
Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming
the Public Sector เพื่อดึงดูดความสนใจให้บุคคลฝ่ายต่าง ๆ
หันมาให้ความสำคัญต่อการปรับเปลี่ยนแนวทางและวิธีการบริหารงานของภาครัฐจากเดิมในลักษณะของรัฐบาลเชิงราชการ
(bureaucratic government) สู่รัฐบาลในเชิงประกอบการ (entrepreneurial
government) และกลายเป็นหนังสือทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์เพียงเล่มเดียวในประวัติ-ศาสตร์ที่ติดอับดับเป็นหนังสือขายดีของสหรัฐอเมริกา
(Osborne & Gaebler อ้างถึงใน ทศพร ศิริสัมพันธ์,
2538, หน้า 2) ได้กล่าวถึงหลักการสำคัญในการมุ่งสู่รัฐบาลในเชิงประกอบการที่เป็นมิติหรือกระบวนทัศน์ใหม่ในการจัดการภาครัฐใหม่
หรือเนรมิตระบบราชการยุคใหม่
ซึ่งได้กลายเป็นกระแสความคิดสำคัญในการปฏิรูประบบราชการในสหรัฐอเมริกาและประเทศอื่น
ๆ ในระยะเวลาต่อมา ซึ่งพอสรุปสาระสำคัญได้ดังนี้
ประการแรก คือ
ต้องมุ่งสร้างรัฐบาลที่ทำหน้าที่เป็นตัวสนับสนุน หรือคอยอำนวย-การ
หรือประสานงานมากกว่าดำเนินการเสียเอง
ประการที่สอง คือ
มุ่งสร้างรัฐบาลที่เป็นของชุมชน โดยให้อำนาจประชาชนในชุมชนนั้นสามารถตัดสินใจและดำเนินการในเรื่องต่าง
ๆ ได้ด้วยตนเอง มากกว่ารัฐบาลจะเข้าไปดำเนินการให้เอง
ประการที่สาม คือ
มุ่งสร้างรัฐบาลในเชิงแข่งขันโดยมุ่งอัดฉีดการแข่งขันเข้าสู่การให้บริการ
รัฐจะต้องส่งเสริมการแข่งขันของภาคเอกชนภายใต้หลักการแห่งความเสมอภาคและเท่าเทียมกัน
ขจัดสภาพการผูกขาดให้หมดไป
ประการที่สี่ คือ
มุ่งสร้างรัฐบาลที่ขับเคลื่อนโดยภารกิจ
แทนที่การขับเคลื่อนแต่กฎระเบียบเหมือนแต่เดิม
ประการที่ห้า คือ
มุ่งสร้างรัฐบาลที่ยึดผลสัมฤทธิ์เป็นหลัก
โดยจะต้องสร้างตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงานใช้ในวัดผลการปฏิบัติงานเพื่อปรับปรุงงานให้ดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง
ประการที่หก คือ
มุ่งสร้างรัฐบาลที่เน้นตอบสนองความต้องการของลูกค้าเป็นหลัก
ไม่ใช่ความต้องการของราชการเอง
ประการที่เจ็ด คือ
มุ่งสร้างรัฐบาลเชิงวิสาหกิจ หรือเชิงประกอบการ
พยายามแสวงหารายได้มากกว่าการเป็นเพียงผู้ใช้งบประมาณแผ่นดินเพียงด้านเดียว
ประการที่แปด คือ
มุ่งสร้างรัฐบาลที่มองการณ์ไกล หรือคาดการณ์สถานการณ์ล่วงหน้า
เพื่อวางมาตรการป้องกันปัญหามากกว่าคอยตามแก้ปัญหาในภายหลัง
ประการที่เก้า คือ
มุ่งสร้างรัฐบาลที่กระจายอำนาจ
จากการมีสายการบังคับบัญชาไปสู่การมีส่วนร่วมและการทำงานเป็นทีม ทั้งนี้
เพื่อให้สอดคล้องกับสังคมในยุคสารสนเทศที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว และ
ประการที่สิบ ซึ่งเป็นประการสุดท้าย
คือ มุ่งสร้างรัฐบาลที่อิงกับกลไกทางการตลาด มากกว่าการอาศัยกลไกระบบราชการ
หรือการแทรกแซงโดยภาครัฐ
ทั้งนี้ ออสบอร์นและเกบเลอร์
ได้เสนอให้นำหลักการทั้ง 10 ประการของเขาที่กล่าวมาข้างต้น เป็นรายการในการตรวจสอบว่า
รัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐ เป็นรัฐบาลหรือหน่วยงานเชิงประกอบการหรือไม่ ข้อเสนอของ
ออสบอร์นและเกบเลอร์ได้รับการตอบสนองเป็นอย่างดีจากผู้บริหารระดับสูงของสหรัฐ-อเมริกา
คือ ประธานาธิบดีและรองประธานาธิบดี หลังจากที่ประธานาธิบดี บิล คลินตัน
ได้รับเลือกตั้งในปี ค.ศ. 1992 เขาและรองประธานาธิบดี
อัล กอร์ ได้จัดตั้ง The National Performance Review หรือ NPR
ขึ้น เพื่อศึกษาและนำเสนอแนวทางที่จะเนรมิต
หรือปฏิรูประบบการบริหารงานของรัฐเสียใหม่
ซึ่งออสบอร์นและเกบเลอร์ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นที่ปรึกษาของรองประธานาธิบดี อัล
กอร์ ด้วย โดย NPR ได้เสนอรายงานชื่อ “จากการล่าช้าไปสู่การบรรลุผล:
การสร้างรัฐบาลที่ทำงานดีกว่าและมีค่าใช้จ่ายน้อยกว่า” แก่ประธานาธิบดีคลินตัน
ในเดือนมิถุนายน ค.ศ. 1993 (ธงชัย วงศ์ชัยสุวรรณ,
2546, หน้า 129-130) รายงานฉบับนี้เป็นการจุดประกายให้รัฐบาลสหรัฐฯ
ปรับปรุงประสิทธิภาพการทำงานของการบริหารงานภาครัฐในลักษณะที่เรียกว่า “ยกเครื่อง” กันเลยทีเดียว
และเป็นกระแสความคิดหลักที่ให้นักคิด หรือ นักวิชาการในระยะเวลาถัดมาได้
พยายามแสวงหาแนวทางในการเสริมการปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐทั้งในส่วนของรัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐ
ในบรรดานักวิชาการที่ได้เสนอแนวความคิดเกี่ยวกับการปฏิรูปการทำงานของรัฐบาล
หรือภาครัฐในอนาคตนั้น
ได้มีผลงานที่น่าสนใจชิ้นหนึ่งที่เสนอโดย Peters รวมอยู่ด้วย โดยเขาได้เสนอตัวแบบ 4 ตัวแบบสำหรับรัฐบาลในอนาคตไว้ในหนังสือของเขาที่ชื่อว่า
The Future of Governing: Four Emerging Models ในปี ค.ศ. 1996
โดยเขาได้เสนอมุมมองรูปแบบของรัฐบาลออกเป็น 4 แบบใหญ่ด้วยกัน (รายละเอียดปรากฏใน ตาราง 1) ซึ่งตัวแบบของรัฐบาลในอนาคตทั้ง 4 ตัวแบบของ Peters
(1996, pp. 16-20) ได้แก่ (1) รัฐบาลมุ่งเน้นการตลาด
(2) รัฐบาลมุ่งเน้นการมีส่วนร่วม (3) รัฐบาลมุ่งเน้นความยืดหยุ่น
และ (4) รัฐบาลมุ่งเน้นการผ่อนคลายกฎระเบียบ
โดยพิจารณาเริ่มต้นจากการวินิจฉัยปัญหาสำคัญที่พบเพื่อตอบว่าตัวแบบรัฐบาลนั้น ๆ
จะเข้ามาแก้ปัญหาหลักที่เกิดขึ้น ยกตัวอย่างเช่น
รัฐบาลแบบมุ่งเน้นการตลาดจะช่วยแก้ปัญหาการผูกขาดของภาครัฐที่ไม่ส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันและการพัฒนา
เป็นต้น นอกจากนี้ การนำเสนอแต่ละตัวแบบจะเสนอผ่านมิติการวิเคราะห์
4 ด้านด้วยกัน ได้แก่ โครงสร้าง การจัดการ การกำหนดนโยบาย
และประโยชน์สาธารณะ พร้อมทั้งเสนอแนวทางแก้ปัญหาผ่านมิติทั้ง 4 ด้านนี้ด้วย (รายละเอียดตามตาราง 1)
ดังนั้น ตัวแบบรัฐบาลทั้ง 4 แบบของปีเตอร์ส
มีประโยชน์ในการนำไปพิจารณาปรับใช้และผสมผสานให้เหมาะสมกับบริบทของการปฏิรูประบบการจัดการภาครัฐในแต่ละประเทศได้
เพราะแต่ละตัวแบบก็มีข้อดีแตกต่างกันไป
โดยเฉพาะผู้นำไปประยุกต์ใช้จะต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่าระบบการจัดการภาครัฐของตนเองนั้นเผชิญกับปัญหาอะไรอยู่จึงค่อยนำตัวแบบนั้นไปใช้
เช่น
รัฐบาลประสบกับปัญหาซ้ำซากเรื้อรังก็อาจจะพิจารณานำตัวแบบรัฐบาลมุ่งเน้นความยืดหยุ่นไปปรับใช้เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว
เป็นต้น ทั้งนี้ ตัวแบบรัฐบาลทั้ง 4 แบบของปีเตอร์ส เป็นการเสนอกรอบแนวความคิดของรูปแบบรัฐบาลในอนาคตว่าควรจะมีหน้าตาแบบใด
เป็นการเสนอในเชิงมหภาค (macro view) ที่มีประโยชน์อย่างมาก
ซึ่งหากจะให้การปฏิบัติงานของภาครัฐบรรลุผลสำเร็จแห่งการปรับปรุงระบบให้มีประสิทธิภาพ
จำเป็นต้องอาศัยแนวความคิดเกี่ยวกับการปฏิบัติงานของการจัดการภาครัฐทั้งในอดีตและปัจจุบันประกอบกันไปด้วย
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น